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PPP有利于推进国家治理体系和治理能力现代化

发布时间:2014-09-03         来源:阿迪埃脱盐中心


  从国际实践来看,PPP的效果与国家治理体系和治理能力存在正向相关关系。在国家治理体系和治理能力相对较弱的国家和地区,PPP的发展面临更多的挑战,不仅体现在PPP吸引力不足,难以体现PPP的优势,成功率较低,而且对PPP管理也有更多的制度需求。反之,在国家治理体系和治理能力强的国家和地区,PPP有很强的吸引力,项目成功的机率更高。PPP对国家治理的作用机理主要体现在以下几个方面。


(一)彰显契约精神,改进治理机制     

  PPP的本质是参与者缔结一组契约的集合,以对各个要素所有者之间的权利、责任和义务进行明确界定,对项目组织租金进行合理分割,从而促进各个项目参与者之间的相互合作。这组契约建立的基础是参与者之间的平等合作,契约结果是保证平等合作内容的确定性,而平等性与确定性的最终目标是保证核心公共服务的有效提供。平等是市场的基本要求。首先,政府与私人部门在PPP契约中的地位是平等的,一方没有凌驾于另一方的特殊权力。其次,基础设施项目都应当对政府与私人部门开放。PPP的确定性是指PPP合同清晰界定了政府和私人部门的权利、责任和义务,并对项目的收益和风险进行合理分配。  

(二)发挥市场功能,提高治理能力  

  PPP的相对优势在于:既利用了私人部门更好的管理复杂项目的专业能力,激励私人部门追求更佳表现的机会;又能够实现核心公共服务的有效提供。而保证这一优势的关键是PPP充分发挥了市场的功能。  

  社会需求市场化,保证项目选择的有效性。通过市场竞争,将社会(群体)需求市场化,把诸多公共服务置于市场竞争之中,产生供给排序,优化资源配置。引入竞争机制,提高自然垄断行业的运营管理效率。PPP模式将竞争机制引入自然垄断行业,不仅可以提高项目管理效率,还可以实现信息的公开化、透明化。一方面,竞争机制有效避免了因行政垄断产生的管理低效问题,充分落实单点责任追究机制,使得每一参与者的责任、收益与承担的风险更为明确、清晰,提高了项目管理效率。另一方面,竞争机制要求PPP项目信息的披露更加完全、深入,从而使得各方参与者,如私人投资者、使用者或者纳税人能够充分了解项目信息,以便做出相关选择。  

(三)改进问责机制,强化治理约束  

  PPP要求严格的问责机制,这对于国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。主要表现为:一是更高的透明要求。PPP的透明要求实质上是对地方政府提高治理能力的有力督促。一般来说,地方治理水平有待提高的地方政府,其透明度相对较低,则PPP所受的限制就比较多,往往这些地方资金更为短缺,为了更好地实现政府功能,更有动力促进公共部门的透明度。二是更多的问责主体,如投资者、贷款者、支付服务费用的使用者或是纳税人,因各自不同的利益,必然产生相应的问责诉求。三是更加清晰的委托代理关系。PPP具有清晰的委托代理关系,如基于现代企业制度建立的特殊目的公司(SPV)就是PPP委托代理关系的直接体现。清晰的委托代理关系有利于明确问责主体及问责事由,提高问责效率,强化治理约束。  

  PPP鼓励社会资本投资于基础设施建设,符合国家治理中平等的精神内核,为我国实现国家治理现代化提供了良好契机,而国家治理体系和治理能力现代化必然也会促进PPP的健康发展,二者相辅相成,相互推进。